以集体研究为名滥用职权，如何认定？

中国纪检监察报

【内容提要】

实践中，存在国有公司人员违反国家法律法规、公司规章制度等进行违规决策，造成国有公司利益遭受重大损失，却以决策经过集体研究为由，认为自身行为不属于滥用职权行为的现象。应当注意的是，国有公司负责人基于公司所赋予的职权，以召开会议“集体研究”形式形成决议，借“集体研究”违规作出决定，造成财产损失的，个人应对造成国家利益遭受重大损失的后果承担刑事责任。

【基本案情】

张某，经国有甲集团公司批准担任乙公司总经理（乙公司系国有甲集团公司的控股公司，经营范围包括稀有金属材料、化工制品购销，国有甲集团公司章程禁止旗下公司为私人公司提供担保，报上级集团公司批准的除外），在乙公司工作多年。陈某，丙公司（私人公司，从事稀有金属材料、化工制品购销中介业务）实际控制人。张某与陈某相识多年，陈某多次在年节期间送给张某贵重礼品。

2021年1月，应陈某所托，在张某的安排下，乙公司与丙公司约定，双方共同向第三方公司采购化工制品，再进行合作销售，并约定乙公司、丙公司按各50%的付款比例购买第三方公司化工制品，再按搭售策略进行销售。由于丙公司资金紧张，陈某请求张某安排乙公司垫付货款或为丙公司向第三方公司支付货款提供信用证担保。张某明知甲集团公司不允许旗下公司向私人公司提供担保，仍违反乙公司规章制度和工作程序，在未报上级集团公司审批的情况下，召开乙公司班子成员会议，商议由乙公司为丙公司应当向第三方公司支付的货款开具信用证进行担保，张某向乙公司班子成员表示，丙公司资金到位并向第三方公司支付货款后，会支付乙公司高于市场利息的钱款。会议期间，乙公司班子成员提出反对意见，表示乙公司向丙公司开具信用证存在风险且没有向上级集团公司汇报。张某以低风险、高回报、会单独向上级集团公司管理层汇报为由，决定为丙公司向第三方公司支付货款提供信用证担保，并形成了会议纪要予以执行。2021年7月，丙公司在未向第三方公司支付货款的情况下拿到货物并低价出售，未与乙公司按搭售策略销售盈利，销售货物所得资金被陈某用于日常经营、期货市场投资等，并未用于偿还第三方公司货款或支付乙公司高于市场利率的利息。2022年2月，乙公司开具的信用证到期，第三方公司向乙公司催收钱款，乙公司向丙公司催收。由于陈某已经将销售所得挥霍，丧失资金偿还能力，无法向第三方公司支付货款。最终，第三方公司向乙公司追讨，乙公司只得向第三方公司支付钱款5000万元。由于丙公司破产，无力偿还乙公司钱款，造成乙公司经济损失5000万元。

【分歧意见】

本案中，对张某的行为应如何定性，存在两种意见：

第一种意见认为：张某按照乙公司制度召开班子成员会议，相关决议事项由乙公司班子成员共同决定，并形成了会议纪要，可以证明乙公司出具信用证为丙公司进行担保的行为并非张某个人行为。且张某本人没有占有使用相关钱款，虽然最后陈某及丙公司未能偿还乙公司钱款，由于存在市场经营风险，张某行为不构成刑事犯罪。但张某行为违反了上级集团公司规定，应当按照违反工作纪律行为予以认定。

第二种意见认为：张某作为国有公司总经理，全面负责公司经营，熟知公司规章制度，明知上级集团公司原则上不允许旗下公司为私人公司提供担保，仍召开乙公司班子成员会议并在班子成员提出不同意见的情况下，违规主导并以“集体研究”为名作出决定，最终导致国家利益遭受重大损失，应认定张某具有滥用职权的故意，国家利益遭受重大损失与其滥用职权行为存在因果关系，构成国有公司人员滥用职权罪，犯罪数额为5000万元。

【意见分析】

本案中，笔者同意第二种意见，具体分析如下：

我国刑法第一百六十八条规定了国有公司人员滥用职权罪，是指国有公司的工作人员滥用职权，造成国有公司破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的行为。国有公司人员的职责为对国有资产进行有效管理和保护，确保国有资产保值增值。实践中，有的国有公司人员违反国家法律法规、公司规章制度等进行违规决策，造成国有公司利益遭受重大损失，但却以决策经过集体研究为由，企图规避其行为的违规性。应当注意的是，国有公司负责人违规作出决定，造成财产损失的，尽管以召开会议“集体研究”为幌子形成多数或“一致”意见并最终形成决议，但其形式合法性不能掩盖实质违法性，应从行为本质认定，个人对致使国家利益遭受重大损失的后果应当承担刑事责任。

一、从客观方面看，张某存在滥用职权行为，“集体研究”形式不是免除刑事责任事由

一是关于职权行为的认定。职权是指行为人基于公职身份，在国家机关、国有公司、企业、事业单位等担任一定的职务、具有一定的职责，以及由此产生的相应权力。就国有公司人员而言，这种职权意味着行为人在其职务范围内开展公司经营活动的职责和权力，并可以对公司资产施加实质影响。国有公司人员的经营管理行为应符合国家法律法规、监管规定、行业准则、公司章程、规章制度等要求。公司规章制度是公司根据自身经营状况所制定的符合公司发展的规范，是公司应对市场风险、保持健康发展的基础。国有公司的规章制度背后融合了国家产业政策以及公司所在的行业发展趋势和风险判断，最终目的是降低企业风险，国有公司人员应当在上述制度框架内行使职权。

本案中，张某经国有甲集团公司批准担任乙公司总经理，在乙公司从事组织、领导、监督、管理工作，全面负责乙公司经营，具有落实国有资产保值增值的义务。张某作为乙公司高级管理人员，其具有遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业忠实和勤勉；履职尽责，防范和规避风险，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项的职权职责要求。

二是张某“集体研究”行为的实质。参照“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第五条规定，“以‘集体研究’形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚”。可见，对于以“集体研究”为幌子实施的相关行为，其形式合法性不能掩盖实质违法性，应从行为本质认定违规性。在国有公司人员滥用职权案件中，多数经营决策通常是集体讨论的结果，部分国有公司领导干部正是以集体开会研究为幌子，以集体决策、层层审批作掩护，把个人意志变为公司领导班子意见。作为国有公司的负责人，国有公司赋予负责人的职权远远大于其他管理人员，应承担更大的责任和义务，要结合其在公司的权力地位、岗位职责，综合考量其在决策时所起的作用来评判责任大小，以“集体研究”为名，实际为个人行为的，应当承担相应责任。

本案中，张某违反乙公司规章制度和工作程序，在未报上级集团公司审批的情况下，召开乙公司班子成员会议，并在乙公司班子成员提出不同意见时，以低风险、高回报、会单独向上级集团公司管理层汇报为由，取得“一致”意见并形成了会议纪要，但实质上是以“集体研究”为幌子的行为。

三是因果关系的认定。国有公司人员滥用职权罪要求滥用职权的行为与危害结果之间具备刑法上的因果关系。对于因果关系的认定，司法实践中通常以行为时客观存在的事实为基础，依据社会一般公众的经验进行判断。在“多因一果”的情形下，要考察行为人的行为导致结果发生的可能性大小、介入因素对结果发生的作用大小等。若行为人的行为具有导致结果发生的高度可能性，则可认定因果关系存在。

本案中，张某在乙公司重大投资决策中，不遵循公司的决策程序和相关规定，擅自决定为丙公司提供担保，最终造成国家利益遭受重大损失。张某滥用职权的行为是导致公司出现严重亏损、国家利益受损的直接原因，二者之间存在明确的因果关系。即使在过程中可能存在一些市场环境变化等因素，但张某的违规决策行为对结果起到了决定性作用，其滥用职权行为与公司的损失之间存在直接因果关系，因此应认定其应依法承担相应的刑事责任。

二、从主观方面看，张某具有滥用职权的故意

滥用职权的故意，系行为人明知或应当明知其行为违反相关规定，仍然实施违规行为，并且对可能造成的严重后果持希望或放任态度。实践中，滥用职权行为一般表现为故意不正当行使职权，对有关事项作出不符合法律、行政法规、部门规章、行业规定等的决定或处理，或是超越行为人职责权限处理其无权处理的事项，或背离职责要求乱作为以及故意不履职。对于国有公司人员而言，行为人无视公司规章制度的禁止和限制，明知违规仍不当行使职权，违规作出决定，从行为人的客观行为可印证行为人的主观方面是持故意心态，其本质是凭借公司赋予的职权任性作为，这正是国有公司人员因滥用职权而需承担责任的违规性基础。

本案中，张某在乙公司工作多年，长期担任领导职务，具有丰富工作经验，熟悉上级集团公司及本公司的管理规定和业务流程。明知上级集团公司不允许旗下公司为私人公司提供担保，明知丙公司私人公司性质，张某却违反甲集团公司和乙公司规章制度和工作程序，在未报上级集团公司审批的情况下，通过“集体研究”的形式，擅自为丙公司提供担保，其客观行为可以印证其主观上具有滥用职权故意。同时，张某在召集会议商议由乙公司为丙公司进行担保时，在班子成员提出不同意见的情况下，以低风险、高回报、会单独向上级集团公司管理层汇报为由，形成会议纪要执意实施，也可以印证其主观上滥用职权的故意。而对于其他班子成员，因提出了反对意见，且无从得知张某是否向甲集团公司汇报等情况，具有免责事由，不宜追究刑事责任。

三、关于张某滥用职权造成重大损失数额的认定

在国有公司人员滥用职权犯罪中，重大损失主要表现为国有公司财产遭受损失，其数额的认定存在“整体说”“比例说”等不同观点。笔者认为，在公司经营过程中，公司的收益及债务都是基于经营整体产生，应整体保护。根据相关规定，因渎职犯罪造成国有控股、参股公司的经济损失，可全部认定为国家利益遭受损失。因此，国有公司人员滥用职权致使国家利益遭受重大损失的数额以整体数额认定，不按照国家出资企业中的国有成分比例计算。本案中，张某的滥用职权行为造成乙公司经济损失5000万元，虽然乙公司系国有甲集团公司的控股公司，但对于张某滥用职权造成国家利益遭受损失数额的认定，不必按照国资占股的比例计算，因此，张某滥用职权犯罪数额为5000万元。（白洁）